圖：當(dāng)前內(nèi)地住宅用地面臨“供需交困”，部分地方政府化債壓力大，可以考慮用三個(gè)方式緩解地方壓力，避免出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　伴隨房地產(chǎn)市場(chǎng)供需形勢(shì)逆轉(zhuǎn)，土地市場(chǎng)自2021年開(kāi)始遭遇沖擊，全國(guó)土地出讓成交價(jià)款從2020年的8.04萬(wàn)億元（人民幣，下同）跌至2023年5.06萬(wàn)億元，累計(jì)跌幅達(dá)37%；相應(yīng)地，政府性基金中的土地出讓收入從2021年的8.71萬(wàn)億元跌至2023年的5.80萬(wàn)億元。2023年下半年以來(lái)，中央和地方密集出臺(tái)新一輪穩(wěn)地產(chǎn)的組合政策，加快構(gòu)建房地產(chǎn)新發(fā)展模式。本文全面梳理2024年土地市場(chǎng)的新變化，分析當(dāng)前土地市場(chǎng)下行對(duì)地方財(cái)政沖擊，并立足長(zhǎng)遠(yuǎn)探索土地財(cái)政脫困之道。

　　2024年，土地市場(chǎng)的運(yùn)行出現(xiàn)四個(gè)特征：供需低迷、量?jī)r(jià)齊跌、區(qū)域集中、庫(kù)存高企。從整體看，當(dāng)前土地市場(chǎng)最突出的特征是庫(kù)存去化困難，特別是住宅用地面臨“供需交困”。

　　需求端，2024年新一輪去庫(kù)存政策對(duì)商品房銷(xiāo)售的提振作用尚需一段時(shí)間生效，住宅用地市場(chǎng)需求依然相對(duì)低迷。2023年，全國(guó)土地出讓面積較2020年的高點(diǎn)下降19.0%；其中，住宅用地出讓成交面積之比從35%降至20.3%。2024年以來(lái)，盡管二手房市場(chǎng)活躍，但新建住宅銷(xiāo)售仍未企穩(wěn)回升，土地出讓價(jià)款同比跌幅繼續(xù)擴(kuò)大。2024年1至5月，300城土地成交價(jià)款同比下降30.5%，住宅用地出讓價(jià)款同比下降38.3%。

　　供給端，“以房定地”要求下住宅用地供應(yīng)收縮。一二線城市商品房庫(kù)存去化周期拉長(zhǎng)，存量住宅用地也不斷累積，住宅用地供應(yīng)放緩的城市增多。從各地公開(kāi)披露的全年供地計(jì)劃看，2024年，17個(gè)集中供地城市住宅用地計(jì)劃供應(yīng)面積合計(jì)下降16.2%，其中南京、蘇州、寧波住宅用地供應(yīng)面積較2023年計(jì)劃下降超50%，廣州住宅用地供應(yīng)面積計(jì)劃減少34%。

　　量?jī)r(jià)看，2024年土地成交面積和均價(jià)雙雙下行，溢價(jià)率低位運(yùn)行。一是住宅用地成交縮量，流拍率偏高。2024年1至5月，各類(lèi)用地成交面積同比下降18.7%，住宅用地縮量更加明顯，成交土地面積合計(jì)同比下降29.9%。2023年300城住宅用地流拍率高達(dá)17.2%，接近2021年19%的高點(diǎn)。二是土地成交價(jià)格下跌，平均溢價(jià)率一直處于底部。今年以來(lái)市場(chǎng)情緒依然低迷，5月各類(lèi)用地平均溢價(jià)率1.8%，低于去年同期的5.9%。

　　區(qū)域看，拿地區(qū)域范圍更加集中，二線城市讓位于一線。雖然一線城市土地出讓價(jià)款增速逐年下降，但二線以下城市負(fù)向沖擊程度更大。一線城市住宅用地土地出讓價(jià)款占300城的比重從2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1至5月，35個(gè)大中城市各類(lèi)用地土地出讓價(jià)款同比下降30.1%，南京降72.6%、青島降69.0%、天津降52.5%，多數(shù)城市土地出讓價(jià)款同比跌幅較大。

　　房企土地庫(kù)存高企

　　拿地主體看，房地產(chǎn)企業(yè)拿地份額持續(xù)大幅萎縮。一是房企土地庫(kù)存高企，限制新增土地購(gòu)置意愿。2022年，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)待開(kāi)發(fā)土地面積達(dá)4.98億平米，創(chuàng)歷史新高；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)當(dāng)年土地成交價(jià)款占各類(lèi)用地成交價(jià)款的比重從上年的23.0%降至15.1%。二是房企債務(wù)和現(xiàn)金流壓力加大，限制拿地能力。當(dāng)前房地產(chǎn)銷(xiāo)售低迷仍未根本解決，房企經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流緊張。2024年1至5月，TOP 100企業(yè)拿地金額同比下降26.7%，頭部房企拿地普遍大幅萎縮。三是城投公司開(kāi)發(fā)能力不如房企，已拿土地開(kāi)工率較低，城投托底難以持續(xù)。

　　由于土地市場(chǎng)低迷，預(yù)計(jì)2024年土地財(cái)政收入可能進(jìn)一步下降。由于房產(chǎn)傳導(dǎo)到地產(chǎn)存在時(shí)滯，而土地成交價(jià)款分期繳納，領(lǐng)先于財(cái)政入庫(kù)的土地出讓收入。根據(jù)前4個(gè)月土地出讓收入繳庫(kù)情況，預(yù)計(jì)2024年全國(guó)財(cái)政土地出讓收入4.70萬(wàn)億元，減少約1.1萬(wàn)億元，同比下降19.0%。

　　土地市場(chǎng)低迷對(duì)地方財(cái)政帶來(lái)三大沖擊：加劇地方財(cái)政緊平衡的態(tài)勢(shì)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)被動(dòng)上升，地方財(cái)政運(yùn)行穩(wěn)定性下降。

　　從財(cái)政收支看，房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷造成地方可用財(cái)力減少，財(cái)政支出發(fā)力受限。一是收入端，地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)度下降，對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度上升，壓力傳導(dǎo)到中央。二是支出端，地方財(cái)政落實(shí)積極財(cái)政政策的難度加大，影響部分公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。土地淨(jìng)收益直接計(jì)提教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、住房保障支出等，支持相關(guān)重點(diǎn)民生類(lèi)的能力有所弱化，土地出讓收入對(duì)應(yīng)的政府性基金支出受到限制。

　　從地方債務(wù)看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)被動(dòng)抬升，有必要適當(dāng)調(diào)整債務(wù)預(yù)警指標(biāo)以及化債周期。一是地方可用財(cái)力下行，顯性債務(wù)率指標(biāo)被動(dòng)上升，容易超出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。2023年，31省份顯性債務(wù)率均有上升，與隱性債務(wù)顯性化有較大關(guān)系，但是土地市場(chǎng)低迷的地區(qū)其債務(wù)率上升幅度更大；二是政府性基金預(yù)算支出下滑，顯性債務(wù)付息壓力加大。2023年，青海、天津、內(nèi)蒙古等9個(gè)重點(diǎn)化債省份專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)利息占政府性基金支出的比值超10%。三是城投土地資產(chǎn)縮水，加大再融資難度。2023年城投公司土地資產(chǎn)下降34.5%，資產(chǎn)品質(zhì)下降將導(dǎo)致城投負(fù)債率上升、信用下降。

　　從基層運(yùn)轉(zhuǎn)看，總體運(yùn)行平穩(wěn)和風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，部分地區(qū)的基層財(cái)力保障可能面臨一定困難。一是土地出讓收入在縣級(jí)財(cái)政的留存比例較高，土地財(cái)政下行對(duì)基層政府財(cái)力的影響程度相對(duì)更大些。二是市縣土地出讓收入下滑，可能造成庫(kù)款保障水準(zhǔn)下降。三是土地出讓收入下行導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)了通過(guò)“亂收費(fèi)”等彌補(bǔ)收入不足的現(xiàn)象，可能破壞營(yíng)商環(huán)境，要予以堅(jiān)決制止。

　　發(fā)國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方 紓緩壓力

　　未來(lái)土地財(cái)政何去何從？土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型，要從“固本、開(kāi)源、提效、改革、化債”五個(gè)方面發(fā)力，打造財(cái)政、金融、土地、國(guó)資、社保等政策組合拳。本文提出五項(xiàng)建議：一、“經(jīng)濟(jì)固本”：短期要穩(wěn)住房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，緩釋對(duì)地方財(cái)政的沖擊，房地產(chǎn)政策繼續(xù)做好保供給、促需求、穩(wěn)房?jī)r(jià)。中長(zhǎng)期要發(fā)揮財(cái)政支持科技創(chuàng)新的作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，培育新稅源，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由債務(wù)和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)科技驅(qū)動(dòng)。二、“收入開(kāi)源”：穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，重點(diǎn)解決如何彌補(bǔ)土地收入萬(wàn)億元級(jí)別的缺口問(wèn)題，包括優(yōu)化減稅降費(fèi)，推動(dòng)減稅降費(fèi)從重規(guī)模到重效率，擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍并逐步下沉到地方，探索數(shù)字稅并適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下稅源發(fā)展的需要。三、“節(jié)流提效”：重點(diǎn)增加對(duì)民生保障和消費(fèi)的支持力度，發(fā)揮公共服務(wù)支出對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需的乘數(shù)效應(yīng)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r動(dòng)態(tài)優(yōu)化各類(lèi)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)篩選機(jī)制，清理超前民生承諾、理順準(zhǔn)公共服務(wù)的定價(jià)機(jī)制。加強(qiáng)支出效率績(jī)效考核，提高財(cái)政支出效率。四、“化債轉(zhuǎn)型”：合理平衡短期化債與長(zhǎng)期發(fā)展。對(duì)于當(dāng)前部分地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發(fā)行國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方、政策性金融機(jī)構(gòu)給地方政府發(fā)放貸款、繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券等三個(gè)方式緩解地方壓力，避免出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持“注銷(xiāo)一批、整合一批、轉(zhuǎn)型一批”的思路，持續(xù)推動(dòng)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。五、“聯(lián)動(dòng)改革”：完善政府績(jī)效考核制度，推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)、中央與地方的關(guān)系，通過(guò)建立規(guī)范的資本預(yù)算、債務(wù)預(yù)算，解決地方財(cái)政支出約束問(wèn)題，從根本上保障地方財(cái)政穩(wěn)定運(yùn)行。