圖：新一輪財稅體制改革將有助持續(xù)推動中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　推動新一輪財稅體制改革部署真正落地，必須打破慣性思維，跳出就財稅論財稅，嵌入到多維度的國家治理結(jié)構(gòu)中來考量，并將其作為進(jìn)一步全面深化改革的重點(diǎn)和突破口，持續(xù)推動中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　二十屆三中全會對財稅體制改革作出了一系列部署，為新一輪財稅體制改革指明了方向。而作為經(jīng)濟(jì)、社會和政府治理的交匯點(diǎn)，財稅體制改革事關(guān)經(jīng)濟(jì)動力、社會活力，事關(guān)中央與地方兩個積極性，是國家治理的基礎(chǔ)性制度。

　　更加側(cè)重“人本邏輯”

　　財稅體制改革牽一發(fā)而動全身，具有其他改革難以比擬的復(fù)雜性和風(fēng)險性，其整體性、協(xié)同性、集成性要求更高。應(yīng)以“中央主抓、財稅部門配合”為財稅改革的推進(jìn)原則。財稅體制改革作為夯實(shí)國家治理基礎(chǔ)，鞏固政權(quán)安全的一項(xiàng)打頭陣的改革，涉及中央與地方、各個部門之間風(fēng)險、責(zé)任與財力的重新調(diào)整與配置，如果按照過去做法下達(dá)給財稅部門來牽頭推進(jìn)改革，則存在空轉(zhuǎn)打滑的風(fēng)險。

　　例如，二十屆三中全會明確提出了“適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財政支出比例”、“深化零基預(yù)算改革”、“統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)”等改革設(shè)想，這類改革不是技術(shù)性方法問題，其背后都是權(quán)力與責(zé)任問題。很顯然，財稅部門是無法推動這類改革的。

　　這方面，可借鑒1994年實(shí)行稅收制度和分稅制財政體制改革的經(jīng)驗(yàn)，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)直接牽頭，并帶領(lǐng)改革方案設(shè)計小組到多個省份征求意見、交流溝通、消除改革顧慮，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，正是充分調(diào)研和多方溝通，才使得后面的改革推進(jìn)沒有遇阻，為其他改革奠定了基礎(chǔ)。所以，新一輪財稅體制改革推進(jìn)原則應(yīng)有所創(chuàng)新，且需在各個方面做好充分溝通。改革發(fā)文件易，真正落地有實(shí)效難。

　　推進(jìn)新一輪財稅體制改革，應(yīng)堅持系統(tǒng)觀念，既要充分考慮財稅體制改革與其他領(lǐng)域改革之間的排序、協(xié)同和匹配，也要充分考慮財稅改革自身的整體性，避免在財政體制、預(yù)算制度和稅收制度改革上各行其是，碎片化推進(jìn)。未來應(yīng)按照“一體兩翼”的改革思路一體化推進(jìn)，即將中央與地方財政體制改革作為主體，以預(yù)算制度改革和稅收制度改革為兩翼，整體設(shè)計、協(xié)同推進(jìn)。

　　央地財政關(guān)系是國家治理結(jié)構(gòu)中的“支柱”，對于一個大國來說更顯重要。而要完善這個支柱性的制度，需要預(yù)算制度和稅收制度嵌入其中，并與之相適配。好比一架飛機(jī)，財政體制是主體，預(yù)算制度和稅收制度是兩翼，構(gòu)成一個相互契合的財政制度體系。這也意味著，財稅改革需要以“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”為主導(dǎo)，牽引預(yù)算制度和稅收制度改革。

　　財稅改革表面上看涉及的是“錢”，財力如何配置；背后涉及的是責(zé)權(quán)，財力本身就意味著是一種權(quán)力，爭取更多的財力是各部門和地方的本能；再深一層看，財稅改革涉及的是社會各階層、群體的“風(fēng)險─利益”關(guān)系，與人的自由全面發(fā)展直接相關(guān)。以人民為中心，實(shí)質(zhì)就是人本邏輯。財稅體制改革應(yīng)由“物本邏輯”（財）轉(zhuǎn)向“人本邏輯”，更多聚焦于人的流動、人的需求和人的發(fā)展，進(jìn)一步提高基本公共服務(wù)均等化與人口流動、農(nóng)民市民化的匹配性，加快破除社會身份制度，促進(jìn)國民基本權(quán)利的平等化。

　　合理匹配財權(quán)事權(quán)

　　若干建議為全面落實(shí)新一輪財稅體制改革的決策部署，需做好以下基礎(chǔ)性及配套性工作：提高新一輪財稅體制改革的統(tǒng)籌層級，進(jìn)一步增強(qiáng)“事與錢”的聯(lián)動性和匹配性。為確保改革成效，需打破部門分別改革的傳統(tǒng)格局，建議在中央層面建立財稅體制改革的“專班”，構(gòu)建有力的財稅改革協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　一方面，做好財稅改革的準(zhǔn)備工作。建議對各級政府、各部門現(xiàn)行的政策文件進(jìn)行一次全面梳理，對在形式上不帶“財”字，而在落實(shí)過程中會增加下級財政支出責(zé)任和債務(wù)壓力的，予以暫停。在清理的基礎(chǔ)上，對各類政策文件可能形成的中央和地方財政支出責(zé)任及其影響進(jìn)行全面評估，減少上級政策文件給地方財政收支帶來的不確定性、不可預(yù)期性和隱性支出責(zé)任，為更合理劃分事權(quán)、支出責(zé)任打下基礎(chǔ)。

　　另一方面，構(gòu)建黨政部門出臺政策文件的財力需求審查機(jī)制。凡涉及財政支出或稅費(fèi)減免的，都應(yīng)進(jìn)行事前的財政承受能力評價，包括跨期的評估，避免上級安排的事項(xiàng)超出地方財政能力，或地方黨委政府超越預(yù)算范圍決策，透支地方未來財力，造成新的各種“隱性”債務(wù)。在各級決策中，“事和錢”脫節(jié)是普遍現(xiàn)象，應(yīng)通過財稅改革構(gòu)建新機(jī)制來予以矯正。

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不確定性的擴(kuò)大及各種公共風(fēng)險事件迭出，由此引發(fā)政府職能不斷擴(kuò)大及央地關(guān)系不斷調(diào)整變化，地方政府支出責(zé)任迅速擴(kuò)增，側(cè)重于收入劃分的分稅制財政體制的適應(yīng)性下降，對國家治理效能提升的支撐性減弱，亟待從支出方面進(jìn)一步明確中央與地方的財政責(zé)任，推動新一輪財稅體制改革從“分稅制”轉(zhuǎn)向“分責(zé)制”。

　　一是遵循“能力與事權(quán)相匹配”原則。合理劃分央地事權(quán)和支出責(zé)任，改變中央財政支出占比過低導(dǎo)致宏觀調(diào)控能力不足、資金使用效能不高等問題。一般來說，級次愈低，政府跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力愈低，識別和承擔(dān)風(fēng)險能力愈低。

　　二是推動央地共同事權(quán)改革。按照職能負(fù)擔(dān)和差異化分擔(dān)原則，進(jìn)一步明確共同事權(quán)的范圍及省、市、縣各級支出責(zé)任，確保各級政府在其能力范圍內(nèi)有效行使職責(zé)。

　　三是應(yīng)明晰上級事權(quán)委托下級履行的委托事權(quán)法律關(guān)系。法律設(shè)定的中央事權(quán)，若委托地方履行，地方只是行為主體，不是資格主體，支出責(zé)任及其風(fēng)險責(zé)任都應(yīng)由委托方承擔(dān)。

　　四是加強(qiáng)地方政府的能力建設(shè)。讓其能力、權(quán)力、責(zé)任和財力相匹配，盡量解決地方在治理、改革和發(fā)展上“小馬拉大車”問題。

　　調(diào)整央地債務(wù)結(jié)構(gòu)

　　按照事權(quán)屬性甄別地方債務(wù)，強(qiáng)化對地方政府資產(chǎn)負(fù)債表管理。推進(jìn)財稅改革，首先要解決地方政府背負(fù)的沉重債務(wù)包袱及其蘊(yùn)藏的系統(tǒng)性風(fēng)險。

　　一是根據(jù)事權(quán)屬性對地方政府全部存量債務(wù)進(jìn)行甄別，并合理確定債務(wù)歸屬。凡履行中央事權(quán)形成的地方債務(wù)，償還責(zé)任應(yīng)上移，由中央承擔(dān)；凡履行上級委托事權(quán)形成的債務(wù)，償還責(zé)任由上級承擔(dān)。

　　二是調(diào)整政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，合理控制專項(xiàng)債新增規(guī)模。逐漸縮小地方政府的債券發(fā)行規(guī)模，減少地方加杠桿的壓力。同時，加大中央的舉債責(zé)任，根據(jù)宏觀調(diào)控需要，通過發(fā)行國債來調(diào)整央地債務(wù)比重，提高中央支出占比、落實(shí)中央部門的直接支出責(zé)任。

　　三是強(qiáng)化對政府投融資與公共資產(chǎn)價值的預(yù)算管理。建立全口徑全范圍的公共資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，各級政府對轄區(qū)內(nèi)土地、森林、礦產(chǎn)、湖泊等自然資源資產(chǎn)價值開展全面清查核算，并按照資源資產(chǎn)屬性實(shí)行分級、分區(qū)、分類的確權(quán)。對一般公共預(yù)算中的預(yù)算內(nèi)投資、工程建設(shè)類專項(xiàng)資金和一般債務(wù)形成的資產(chǎn)、政府性基金預(yù)算中專項(xiàng)資金和專項(xiàng)債務(wù)形成的資產(chǎn)進(jìn)行整合。

　　提高財稅體制的法治化水平，強(qiáng)化改革成果的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。全面推進(jìn)新一輪財稅體制改革的決策部署，注重法治思維，強(qiáng)化制度建設(shè)這條主線，推動財稅法治化，加快《財政法典》的研制進(jìn)程。

　　一是提高預(yù)算管理的法治化。嘗試實(shí)行法定支出和非法定支出的分類，針對非法定支出實(shí)行“零基預(yù)算”，進(jìn)一步優(yōu)化中央和地方各個層級的支出結(jié)構(gòu)以及各級政府“事”與“錢”匹配的確定性，強(qiáng)化預(yù)算約束功能，做到“無預(yù)算不支出”，強(qiáng)化預(yù)算對政府活動范圍和方向的約束。

　　二是嚴(yán)格落實(shí)稅費(fèi)法定原則，加快推動稅費(fèi)立法和稅費(fèi)征管法治化。稅費(fèi)征管的法治化是穩(wěn)定預(yù)期改善預(yù)期的重要方面，也是宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要內(nèi)容。

　　三是組織實(shí)施3年滾動預(yù)算和中長期預(yù)算。強(qiáng)化中長期預(yù)算對年度預(yù)算的約束、中長期預(yù)算與國家發(fā)展規(guī)劃的銜接，探索中長期預(yù)算法律位階的設(shè)定問題，進(jìn)一步提高我國財政管理的效率和透明度。